2015年,國際油價一路下行。2016年1月下旬,美國西得克薩斯輕質(zhì)原油(WTI)期貨價格已經(jīng)跌破30美元/桶,跌幅超過60%?，F(xiàn)在國際油價徘徊在50美元/桶左右,仍然處于低迷狀態(tài)。同時2016年我國進口原油3.8億噸,達到創(chuàng)紀錄水平,增長13.56%。
面對國際油價大幅下跌,大家都認為,我國此前在高油價時期著手建立戰(zhàn)略石油儲備基地是一個非常英明而且及時的決策。儲備基地建好后,正好趕上油價下跌逢低吸儲,大大降低了石油儲備收儲成本,為我國未來經(jīng)濟發(fā)展提供了有力的能源保障。
作為這一決策的親歷者,回顧這一過程,我深深感到當時作出這一決策非常正確和及時,其過程伴隨著反復比選論證和攻堅克難、積累經(jīng)驗,并不那么簡單和容易。這一決策過程,充分體現(xiàn)了中國能源工作者為確保國家能源安全的強烈責任心,以及他們所付出的鍥而不舍的努力。
石油儲備是西方國家的經(jīng)濟武器
習近平總書記一直十分關注和高度重視國家戰(zhàn)略石油儲備工作,曾在2005年12月26日和2015年5月25日分別以浙江省委書記和中共中央總書記的身份視察了舟山國家石油儲備基地。
國際上,戰(zhàn)略石油儲備誕生于戰(zhàn)后第一次石油危機,在第二次石油危機期間得到加強,在之后的歷次石油價格暴漲暴跌中不斷成熟和完善。1973年至1974年的第一次石油危機期間,歐佩克組織(OPEC)通過控制產(chǎn)量,使原油價格從每桶3美元上升至11美元,沉重打擊了嚴重依賴石油進口的西方經(jīng)濟,使西方發(fā)達國家意識到石油供應是其經(jīng)濟的“軟肋”。于是1974年,經(jīng)合組織(OECD)國家聯(lián)手成立了國際能源署(International Energy Agency,IEA),要求成員國至少要儲備60天進口量的石油,以應對石油危機,被稱為應急石油儲備。石油儲備包括政府儲備和企業(yè)儲備兩種形式,在必要的時候成員國之間應該互相提供儲備支持。其中的政府儲備也被稱為是戰(zhàn)略石油儲備。
上世紀80年代以伊朗革命為主要誘因的第二次石油危機期間,油價從每桶13美元上升至43美元,進一步凸顯了石油依賴經(jīng)濟體面對油價危機的脆弱性。IEA于是進一步要求成員國必須把石油儲備增加到90天凈進口量以上。石油儲備制度逐步完善,規(guī)模進一步擴大。從那時起到現(xiàn)在已經(jīng)過去了30多年,每次當國際石油供應存在風險時,IEA成員國都動用石油儲備。例如美國政府在1991年海灣戰(zhàn)爭期間以直接銷售的方式向市場投放了3300萬桶儲備原油。美國也曾要求中國,作為同樣的石油進口國,在釋放原油儲備、平抑國際油價方面與美國協(xié)調(diào)一致。
西方國家通過應急石油儲備,一是有效地削弱了石油生產(chǎn)國以石油為武器對西方國家的威懾,使人為的供應沖擊不至于發(fā)生或頻繁發(fā)生;二是在真正發(fā)生供應危機時,也通過釋放原油儲備,平抑危機風險,將石油供應沖擊的影響降到最小,確保了自身經(jīng)濟和政治穩(wěn)定?？梢哉f,應急石油儲備已成為西方國家重要和有效的能源保護措施和經(jīng)濟武器。
上世紀80年代西方國家剛建立應急石油儲備時,我國也有一些密切關注國際形勢的同志提出應該建立中國的戰(zhàn)略石油儲備。但由于那時中國石油(601857,股吧)還供大于求,是一個石油出口國,國家層面對石油供應的短缺或中斷的危機感并不強烈。那時很難預料到中國未來的石油需求會快速大幅度增長,會成為石油的凈進口國,對外依存度會達到60%以上,成為世界上最大的石油進口國之一。因此,這個提議并沒有引起特別重視而付諸實施。
1993年:中國變身為原油凈進口國,戰(zhàn)略石油儲備提上日程
1993年,是我國能源供需變化的重大分水嶺。由于經(jīng)濟的快速發(fā)展,原油進口急劇增加,這一年我國由原油凈出口國轉變?yōu)樵蛢暨M口國,結束了大慶油田發(fā)現(xiàn)以來,我國實現(xiàn)石油自給并略有盈余出口的30年歷史。此后,原油進口量不斷跨上新臺階。2004年首次突破1億噸大關,2009年突破2億噸,2014年突破3億噸。2015年我國石油對外依存度已達60.6%,2016年更進一步升高到65.4%。正是在這種急劇變化的能源發(fā)展格局下,建立我國戰(zhàn)略石油儲備的必要性和迫切性日益凸顯。研究界和決策層逐步統(tǒng)一了思想。
隨著我國石油消費和進口數(shù)量的逐年增加,黨中央、國務院從我國現(xiàn)代化建設的全局和維護國家能源安全的高度出發(fā),對建立國家戰(zhàn)略石油儲備、保障國家能源和經(jīng)濟安全問題多次作出重要指示。
1996年3月17日,第八屆全國人民代表大會第四次會議批準的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中提出“要加強石油儲備”。2000年11月,在中央經(jīng)濟工作會議上,時任總書記江澤民明確要求對建立國家戰(zhàn)略石油儲備等關系全局的項目要抓緊論證,盡早實施。2002年3月20日,國家計委向國務院報送了“關于增加原油儲備設施建設的幾點情況”,時任總理朱镕基在該報告上批示:“請計委進一步論證后,報總理辦公會審定。”2002年底,國務院總理辦公會聽取并審議批準了《國家計委關于建立國家石油儲備實施方案的請示》(計綜合〔2002〕2082號),標志著我國從此正式啟動國家石油儲備基地建設。
2004年:國家石油儲備拉開序幕
建設戰(zhàn)略石油儲備基地被提上了日程。但是具體在哪個地方建?該采取何種管理模式?是建地面油庫還是建地下儲備庫?這些問題看似非常具體細微,但是如果不能解決好,將極大影響建設過程和工作效率。這些決策都經(jīng)歷了非常詳細的論證研究。
第一個問題是在哪個地方開始建設?
當國家籌備建設戰(zhàn)略石油儲備的消息傳出來后,各地都非常積極,認為這是拉動本地經(jīng)濟的一個重要機會,刺激本地石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但由于我國幅員遼闊,各地經(jīng)濟發(fā)展水平和現(xiàn)有石化生產(chǎn)能力均不相同,再加上這是一項全新的工作,必須先試點,積累經(jīng)驗再全面鋪開。為此,我們邀請中國國際工程咨詢公司組織專家對國家石油儲備基地工程的選址及其他建設條件、項目投資、安全生產(chǎn)設施等進行了評估,提出了“建立國家石油儲備基地應按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、規(guī)范管理、循序漸進的原則,并充分依托和利用現(xiàn)有設施布點建設”。一期先解決有無的問題,盡快選擇在東部沿海地區(qū)建設。因為東部地區(qū)石油需求較大,現(xiàn)有煉油廠也比較多,石油儲備能夠就近服務煉油廠,同時東部沿海地區(qū)又有便于海運進口原油的有利條件。
2004年時,我國進口原油除很少量從中哈以及中俄跨境鐵路運輸外,絕大部分是通過海上運輸?shù)摹?/p>
最后選擇了第一期4個儲備項目,包括舟山岙山、寧波鎮(zhèn)海、青島黃島及大連4個基地。這4個地方均是東部沿海地區(qū),經(jīng)濟發(fā)達、需求旺盛,而且附近均有大型煉油廠。當時也確定了,接下來的第二期、第三期儲備項目可以在西部適宜地區(qū)建設,以使布局更為合理和安全。后來,西南、西北多地都非常積極地申請建設儲備基地。二期工程安排了若干西部石油儲備基地。
第二個問題是該采取何種管理體制?
美國的戰(zhàn)略石油儲備管理模式分兩個層面。管理層面,由設在華盛頓特區(qū)的美國能源部戰(zhàn)略石油儲備辦公室負責儲備政策和規(guī)劃;由設在新奧爾良的項目管理辦公室負責具體項目的實施、運行管理。操作層面,采取市場化機制,由市場招標確定石油公司和基地管理公司,石油公司負責儲備的采購和投放,基地管理公司負責儲備基地的日常運行、維護和安全保護。
當時國家發(fā)改委和財政部有同志建議部分仿照美國模式,在管理層面和美國相同,但在操作層面擬成立專門的基地管理機構負責基地管理以及所在基地原油的收儲和投放,也就是說,石油儲備辦想一竿子到底,基地的人財物、產(chǎn)供銷統(tǒng)統(tǒng)歸儲備辦管理,成為一個從上到下的管理體系。還有同志建議完全仿照美國模式。
但我當時認為,這兩者都有不妥的地方。如果專門成立基地管理機構并且招聘人馬,那么國家又得支付這些機構人員的各種開支,給儲備工作增加額外的成本負擔,而且由于當時人才、資源都集中在少數(shù)大型國有石油石化企業(yè),一時也招聘不到這么多熟悉石油儲存、采購、銷售的工作人員,必然影響儲備工作的效率。在北京的辦公室看似有權,遙控指揮基地的工作,不能有效抓住市場機遇,收儲石油,一旦出現(xiàn)安全事故責任也很難界定。全盤照搬美國的模式,當時中國的國情也還不具備條件。美國的石油市場是完全市場化的,有大量的專業(yè)石油公司和服務公司,可以通過招標迅速確定石油公司和管理公司。但我國的石油市場并不具備美國的條件,短期內(nèi)難以做到。
兩種模式都有不足。我認為,美國模式在管理層的設計是不錯的,主要問題在于操作層面,為了節(jié)約運營成本,提高工作效率,應該采取美國模式通過市場招標確定操作層,但是中國的石油主要集中在三大油企,大的煉油廠分屬這三大油公司。換一個角度想,中國的市場格局是國企獨大,國有企業(yè)的利益跟國家的利益應該是一致的,那么可以直接把基地管理運營和原油收儲投放責任委托給基地附近的石油企業(yè),這樣不僅為國家節(jié)約了操作層面的各種成本,而且充分利用了國企的人才和資源優(yōu)勢,提高了工作效率。同時,這也讓國企能借助管理石油儲備,為企業(yè)自身的經(jīng)營獲取更多的信息、硬件和資金。因為石油儲備的建設費用和運營經(jīng)費都是由國家財政出資的,這樣處理財政部也便于接受。
我在有關會議上提出,建立具有中國特色石油儲備的三級管理模式,大家表示贊成。設立一個石油儲備辦歸屬國家能源局,屬政府管理機構,負責頂層的儲備政策和規(guī)劃,代表政府決定收儲規(guī)模和動用石油儲備。由一個類似于美國項目管理辦公室的機構作為中間層的事業(yè)單位,具體負責項目的實施、運行管理,操作層則委托就近的國有企業(yè),負責承建和管理對口的石油儲備基地并承擔安全責任。原油儲備投放根據(jù)石油儲備辦編制的國家計劃由企業(yè)負責操作。
按照這一思路,2003年,原國家發(fā)改委能源局加掛了國家石油儲備辦公室的牌子,后來隨著機構改革調(diào)整到現(xiàn)在的國家能源局儲備辦公室,作為石油儲備體系的龍頭。2007年12月18日,國家石油儲備中心正式成立,作為國家發(fā)改委的事業(yè)單位,后來也調(diào)整成為國家能源局的事業(yè)單位,作為我國石油儲備管理體系的中間層,行使出資人權利,負責國家石油儲備基地的建設和管理,承擔戰(zhàn)略石油儲備收儲、輪換和動用任務,同時監(jiān)測國內(nèi)外石油市場的供求變化。操作層是國家出資,委托國有企業(yè)管理的儲備基地公司。一期的4個基地,舟山基地委托中化公司管理,鎮(zhèn)海、黃島基地委托中石化的鎮(zhèn)海石化公司和青島煉油廠管理,大連基地委托中石油大連煉油廠管理。這樣省去了人員額外配置,也加重了企業(yè)的日常運營管理和安全責任。
第三個問題是建地上油庫還是建地下儲備庫?
由于美國在墨西哥灣附近的路易斯安那州和得克薩斯州境內(nèi)集中分布著大量鹽穹,靠近石油化工產(chǎn)業(yè)帶,所以美國的戰(zhàn)略石油儲備庫大多是地下鹽穴儲油庫。這種洞庫建設非常容易,將水打入鹽穹溶解巖鹽,然后將鹵水抽出,地下就會產(chǎn)生體積巨大而且封閉性良好的洞穴,建設成本和維護成本都非常低。不具備這種自然條件的國家,只能采取建設地面大型油罐的方式。還有一種地下水封巖洞庫,是指在地下水位以下的巖體中人工挖掘形成一定形狀和容積的洞室儲存石油,具有占地少,建設成本和維護成本低,安全可靠等優(yōu)點。在地下水位以下,是為了使縫隙中的水壓高于洞內(nèi)的油壓,防止石油外泄。我國不少地區(qū)具備建設地下水封巖洞庫的地質(zhì)條件。
對于采取何種方式,當時也有爭論。有的同志認為,戰(zhàn)略石油儲備關系國家能源安全,應該模仿美國模式建設地下儲備庫,最大限度地保障儲備安全。但中國東部沒有像美國地質(zhì)條件的地下鹽穹,建設洞庫只能直接在地下開鑿洞穴,建設成本將遠遠超過在地面建設儲罐。在成本和安全之間難以平衡。為此我們多次開會討論。我們綜合分析了影響儲備安全的主要影響因素:包括戰(zhàn)爭因素和恐怖襲擊因素。這些都是各國普遍要面對的問題,并非中國一國特有的問題,也不能因此就不建地上油庫了,今后的儲備庫應是地上油庫與地下儲備庫相結合的方式。
一期工程我們先解決有無的問題。大家也覺得很有道理。所以,一期的4個基地全部都采用地上儲罐的方式。當然,考慮到我們曾經(jīng)在煙臺、汕頭等地建設過LPG的地下水封巖洞庫,為了積累地下儲備庫的經(jīng)驗,我們也考慮因地制宜,在地面空間有限以及地下地質(zhì)結構較好的青島黃島等地規(guī)劃建設大型地下水封洞庫。而利用地下鹽穹儲油,由于現(xiàn)有的地下鹽礦距離沿海較遠,鹽層厚度欠佳、鹵水處理難解決等問題,而未能采納。
這些問題解決后,2004年3月,國家發(fā)展改革委召開了國家石油儲備基地一期項目建設啟動會,在會上我做了推進一期項目建設的動員報告,與幾個集團公司領導簽訂了項目建設責任書。鎮(zhèn)?；氐谝粋€開工建設,拉開了我國建立國家石油儲備的序幕。（作者系國家發(fā)改委原副主任，國家能源局原局長）
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