油氣體制改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，分步實(shí)施中選點(diǎn)試驗(yàn)是一個(gè)好辦法，而川渝頁巖氣勘探開發(fā)示范區(qū)為油氣體制改革試驗(yàn)，提供了機(jī)遇。
油氣體制改革是改革大局中的一部分，是對(duì)“能源革命”全局有重大影響的系統(tǒng)工程，也一定是復(fù)雜艱難且征途曲折的。為此，既需要有高屋建瓴的頂層設(shè)計(jì)，也要有逐步完善的實(shí)施細(xì)則。在分步實(shí)施中首先選“點(diǎn)”進(jìn)行試驗(yàn)是一個(gè)好的做法。為了進(jìn)行油氣改革，國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家發(fā)改委能源局、一些基金會(huì)和“智庫” 聯(lián)合或分別進(jìn)行了專題性的課題研究(筆者參加了其中一些工作)。許多研究工作提出了帶有共性的認(rèn)識(shí)：首先在一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)。而川渝 “頁巖氣勘探開發(fā)示范區(qū)”頁巖氣及相關(guān)的頁巖油初步探索的成功恰恰提供了這樣的機(jī)遇。
頁巖氣和頁巖油在賦存空間和層位上是密不可分的，在生產(chǎn)上也多是并行的，雖然多是首先進(jìn)行容易得手的頁巖氣的開發(fā)，但在中國人的語言習(xí)慣上總是將油放在前面而稱為頁巖油氣。鑒于已將頁巖氣列為獨(dú)立礦種，只提頁巖氣在論證行文上較為方便，故本文中統(tǒng)稱頁巖氣來涵蓋這類非常規(guī)油氣。
頁巖氣發(fā)展快、潛力大，因而在中國非常規(guī)油氣中具有代表性，而非常規(guī)和常規(guī)油氣的差別主要在技術(shù)上，從管理體制上看基本是一致的，故以此為整個(gè)油氣體制改革的突破口是合適的。試驗(yàn)區(qū)必須落實(shí)在地區(qū)上，頁巖油氣在川、渝兩地最發(fā)育，兩地地方政府有很高的積極性，所以多建議將試驗(yàn)區(qū)設(shè)在這里。此外，這里也有致密(砂巖)油氣、常規(guī)油氣，乃至有其他資源(如鉀鹽等)共/伴生，也有發(fā)達(dá)的油氣中、下游。因而在此進(jìn)行深化改革的試點(diǎn)就可取得影響全產(chǎn)業(yè)鏈、全國的經(jīng)驗(yàn)。顯然，它不僅是“頁巖氣勘探開發(fā)示范區(qū)”，更重要的是可成為油氣體制改革的綜合性試驗(yàn)區(qū)。強(qiáng)調(diào)綜合性就要求由僅限于上游的“點(diǎn)式改革”向全產(chǎn)業(yè)的“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;發(fā)展，要求所有的改革都要以此為突破口創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)而為全國油氣體制改革所用。綜合試驗(yàn)區(qū)的工作是全面的，但筆者認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下方面。
推動(dòng)資源合理開發(fā)利用
川、渝兩地共處于油氣地質(zhì)上的四川盆地及周緣，在類型上常規(guī)與非常規(guī)油氣都有，在賦存層位上不但有海相、亦有陸相和海陸交互相，在產(chǎn)層的地質(zhì)時(shí)代上既有晚元古代、也有古生代(美國頁巖油氣主要在此層系)、還有中生代。在這樣復(fù)雜的多種油氣類型上取得進(jìn)展，對(duì)進(jìn)一步研究、勘探開發(fā)中國的非常規(guī)油氣可起到典型引路的作用。
從資源賦存特點(diǎn)出發(fā)筆者一再強(qiáng)調(diào)：頁巖氣與頁巖油常伴生于同一油氣藏、甚至同一口井中。頁巖油氣、致密(砂巖)油氣、煤層氣等非常規(guī)油氣也可在同一區(qū)塊內(nèi)共生。常規(guī)與非常規(guī)的界限可以是過渡的，因而兩者是可以共生于一個(gè)地區(qū)、一個(gè)區(qū)塊，甚至同一層位的不同埋深處。從礦種上把它們的勘探開發(fā)完全分割恰是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條塊分割的結(jié)果。更進(jìn)一步說，油氣與其他沉積礦產(chǎn)也有類似關(guān)系，尤以鹽類、煤炭(包括煤矸石、石煤)、鋁土礦和地浸砂巖型鈾礦最為明顯。資源的綜合勘探、綜合開發(fā)、綜合利用是合乎資源賦存客觀規(guī)律的，也有利于提高經(jīng)濟(jì)效率，這對(duì)于資源相對(duì)匱乏的我國特別重要。我國也陸續(xù)出臺(tái)了不少法規(guī)鼓勵(lì)從勘探開發(fā)入手的資源綜合利用，但這個(gè)問題一直沒能真正落實(shí)。應(yīng)該從綜合試驗(yàn)區(qū)入手大力倡導(dǎo)不同類型的油氣資源，直至不同種類的地下資源的綜合勘探開發(fā)利用。
探索新的油氣管理監(jiān)督體系
體制改革是綜合試驗(yàn)區(qū)的重點(diǎn)，這是個(gè)涉及全局的系統(tǒng)工程。
深化改革首先要理順本領(lǐng)域內(nèi)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“政府歸位、市場(chǎng)松綁”，簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能。要在綜合試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐中逐步明確政府在油氣產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和管理監(jiān)督上的“三張清單”。“權(quán)力清單”上明確政府要管什么，“法無授權(quán)不可為”。“負(fù)面清單”上明確油氣公司的準(zhǔn)入條件，“法無明文禁止即可為”，除清單所列之外各類油氣公司(包括民營、甚至外資企業(yè))都應(yīng)公平準(zhǔn)入，打破行政性壟斷也就水到渠成了。“責(zé)任清單”把政府各行為主體的職責(zé)明確、細(xì)化，“法定責(zé)任必須為”。有了這“三張清單”就為充分發(fā)揮市場(chǎng)在石油工業(yè)各環(huán)節(jié)、各類企業(yè)中資源配置的作用創(chuàng)造了條件。
目前油氣作為特殊礦種為國家“一級(jí)管理”，在實(shí)踐中已暴露出許多問題。在政府機(jī)關(guān)編制已嚴(yán)格限定的情況下，要求中央部門(如國土資源部)管理監(jiān)督大量的區(qū)塊準(zhǔn)入和退出轉(zhuǎn)讓，甚至數(shù)十上百家公司的運(yùn)作是不現(xiàn)實(shí)的?？梢越梃b美國的經(jīng)驗(yàn)，試行中央和地方的多級(jí)管理?？梢栽囆械V權(quán)是一級(jí)登記、監(jiān)管上分級(jí)實(shí)施。當(dāng)然這就要涉及責(zé)、權(quán)、利的劃分，涉及到稅收。怎樣既統(tǒng)一管理又調(diào)動(dòng)各方面的積極因素，既實(shí)事求是照顧到各地的差別又防止地方分割和排他性的地區(qū)保護(hù)，關(guān)鍵要提高效率、防止繁雜的環(huán)節(jié)和互相推委，這些都需要通過實(shí)踐逐步找到解決辦法。
目前各界十分關(guān)心的環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管問題。將專業(yè)性相當(dāng)強(qiáng)的油氣環(huán)保與油氣監(jiān)管分割進(jìn)行、各設(shè)部門顯然是不利的，可否統(tǒng)一或僅分成幾大塊進(jìn)行操作，值得探索和試驗(yàn)。目前將食品與藥品合并監(jiān)管、某些縣甚至將商業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管統(tǒng)一進(jìn)行的做法也可以考慮，在加強(qiáng)政府監(jiān)管上青島市推行的“綜合執(zhí)法”網(wǎng)格化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)有值得借鑒之處。此外，也要給非政府機(jī)構(gòu)(NGO)對(duì)環(huán)境的監(jiān)管留下一定空間充分發(fā)揮其作用。
進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)
前面已多次提到，現(xiàn)有法規(guī)存在尚不夠完善、可操作性不強(qiáng)等問題，需要在綜合試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐中修改和補(bǔ)充。
為此，要清理研究已有的法律法規(guī)，有的要新立，有的要補(bǔ)充修改。這是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，很難在短期內(nèi)一次完成。從馬上就要進(jìn)行的具體工作出發(fā)，首先涉及各項(xiàng)工作制度、章程等。對(duì)此可先采用過去由各國家石油公司執(zhí)行的一大批國標(biāo)、行標(biāo)和內(nèi)部規(guī)章而后再根據(jù)新形勢(shì)的要求，新經(jīng)驗(yàn)的吸收而予以肯定、修訂和重新制訂。所以，幫助有關(guān)方面完善相應(yīng)的法規(guī)體系也是綜合試驗(yàn)區(qū)必須承擔(dān)的工作。
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