油氣體制改革是一項(xiàng)事關(guān)“能源革命”全局的系統(tǒng)工程，是能源體制和經(jīng)濟(jì)體制改革中的重要組成部分。但從現(xiàn)狀來看，與某些行業(yè)相比，其改革稍顯滯后。這令業(yè)內(nèi)人士頗為焦慮，究竟卡在哪里了？突破口在哪兒？怎樣才能走上一條較為順暢的改革之路？筆者拋磚引玉，以求互相啟發(fā)，促進(jìn)油氣行業(yè)改革發(fā)展。
油氣發(fā)展戰(zhàn)略限于“被動(dòng)守勢(shì)”
毋庸置疑，中國(guó)的石油工業(yè)已進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展的壯年期，天然氣工業(yè)也開始了由快速成長(zhǎng)的青年期向壯年期的轉(zhuǎn)變。然而，同樣不容忽視的是，現(xiàn)有的油氣發(fā)展戰(zhàn)略已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的要求，與深化改革難以匹配。
這一點(diǎn)在油氣儲(chǔ)產(chǎn)量增長(zhǎng)上表現(xiàn)得較為明顯。
首先，從剩余可采儲(chǔ)量來看。以石油計(jì)，2000至2010年間，剩余可采儲(chǔ)量不增反降，年增率為-0.56％。2010至2013年間，年增率為2.64％，平均年增率僅為0.17%。以天然氣計(jì)，在2000至2010年間，2010至2013年間剩余可采儲(chǔ)量年增率分別為16.10％和7.41%，13年間計(jì)，平均年增率為6.39%，上世紀(jì)末每5年有兩位百分?jǐn)?shù)(多數(shù)超過20%)的年增率相比有明顯降低，已出現(xiàn)高速增長(zhǎng)向中低速增長(zhǎng)、由青年期開始向壯年期的轉(zhuǎn)變。
再?gòu)漠a(chǎn)量上看。以石油計(jì)，在2000至2010年間年增率為2.42％，2010至2013年間降為1.27％，呈現(xiàn)年增率降低的趨勢(shì)。以天然氣計(jì)，在2000至2010年間年增率為13.35％，2010至2013年間年增率降為7.37％。年增率相比也有明顯降低。與剩余可采儲(chǔ)量變化相比，天然氣產(chǎn)量變化滯后一個(gè)時(shí)間段，但也開始出現(xiàn)從高速增長(zhǎng)向中低速增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變、青年期向壯年期的轉(zhuǎn)變。
這意味著，如果情況沒有重大變化且不包括非常規(guī)油氣，石油儲(chǔ)、產(chǎn)量將會(huì)按緩慢降低的年增率低速增長(zhǎng)， 2020年前產(chǎn)量年增率可能僅為1-2％；而天然氣近期產(chǎn)量年增率可能為5-7％。
同時(shí)，需要特別注意的一個(gè)問題是，我國(guó)每年的油、氣產(chǎn)量不是產(chǎn)自全部探明儲(chǔ)量，而僅源于已開發(fā)(或稱已動(dòng)用)儲(chǔ)量。中國(guó)存在相當(dāng)數(shù)量的已探明卻長(zhǎng)期未開發(fā)儲(chǔ)量，且其值有增大之勢(shì)。按2013年《全國(guó)油氣礦產(chǎn)儲(chǔ)量通報(bào)》，石油地質(zhì)儲(chǔ)量和可采儲(chǔ)量中的未開發(fā)儲(chǔ)量分別達(dá)85.11億噸和10.71億噸；天然氣地質(zhì)儲(chǔ)量和可采儲(chǔ)量中的未開發(fā)儲(chǔ)量分別達(dá)5.62萬億立方米和0.54萬億立方米，未開發(fā)率分別為42.3％和23.7％。按照我國(guó)儲(chǔ)量規(guī)范的定義，探明儲(chǔ)量是高級(jí)別儲(chǔ)量，須經(jīng)全國(guó)礦產(chǎn)儲(chǔ)量委員會(huì)審批，已投入的大量勘探工作量和相應(yīng)的研究證明為可靠；而可采儲(chǔ)量采用的是經(jīng)濟(jì)可采值，意味著現(xiàn)有技術(shù)可采出且開發(fā)會(huì)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。換言之，探明可采儲(chǔ)量基本上是具備開發(fā)條件的。
對(duì)于長(zhǎng)期產(chǎn)量不能滿足供應(yīng)的油氣來說，開發(fā)工作對(duì)探明儲(chǔ)量的期待被形容為“等米下鍋”。那么，為什么長(zhǎng)期不去動(dòng)用這個(gè)“存米”去“下鍋”呢？其主要原因只能歸之于缺乏足夠力量去開發(fā)，而在各石油公司都有富余大量超編人員的情況下，只能說是資金不足。從總體上看，國(guó)家有充足的資金儲(chǔ)備且各公司也向國(guó)外大量投資，這時(shí)出現(xiàn)短缺投資去開發(fā)國(guó)內(nèi)己證實(shí)的油氣儲(chǔ)量的情況只能歸因于油氣管理體制問題。
為保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求，必須不斷地改進(jìn)行油氣生產(chǎn)戰(zhàn)術(shù)和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略接替。所謂戰(zhàn)略接替是指在老油氣田（區(qū)）不斷發(fā)現(xiàn)新油氣田（藏）、增加（累計(jì)）儲(chǔ)量，持續(xù)提高采收率、挖掘生產(chǎn)潛力。所謂戰(zhàn)略接替是指向還沒發(fā)現(xiàn)油氣田的新層系（如陸相中新生界到海相古生界）、新地區(qū)（如由東部老油區(qū)向西部和海域）、新類型（如由常規(guī)到非常規(guī)油氣）作探索開拓，戰(zhàn)略接替的成功可使儲(chǔ)產(chǎn)量出現(xiàn)躍升，也是使油氣生產(chǎn)快速、持續(xù)增長(zhǎng)的根本性舉措。
但現(xiàn)實(shí)是，進(jìn)入本世紀(jì)以來，以石油公司大重組為標(biāo)志的上一輪改革帶來的紅利漸趨消退，壟斷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的負(fù)面影響日益明顯，使這些公司效率降低。動(dòng)用開發(fā)已探明儲(chǔ)量的工作無法順利進(jìn)行，短期內(nèi)難獲明顯效益的戰(zhàn)略接替更難著力進(jìn)行。為彌補(bǔ)這一缺陷，國(guó)家撥款由國(guó)土資源部組織了兩輪全國(guó)性產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的陸地海洋新區(qū)新領(lǐng)域探索。指出了一批新區(qū)新領(lǐng)域并提出分期工作的重點(diǎn)，展現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展的前景。但遺憾的是各大石油公司對(duì)此卻難以跟進(jìn)，無力以大量勘探投入做實(shí)際的開拓。
現(xiàn)有的油氣生產(chǎn)已遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需求，油氣管理體制更與深化改革的形勢(shì)難以互容。油氣發(fā)展的戰(zhàn)略上陷于被動(dòng)的守勢(shì)，窮以應(yīng)對(duì)而難再有大的作為。壟斷的占有區(qū)塊、占有資源的“優(yōu)勢(shì)”再也難以使其“自然地”成為經(jīng)濟(jì)各部門的排頭兵。三大國(guó)家油企的“夠大而不夠強(qiáng)”，其效率、資本回報(bào)率等較低已成為人們關(guān)注的對(duì)象，而因壟斷和管理體制缺陷而出現(xiàn)的貪腐窩案也成為人們?cè)嵅〉慕裹c(diǎn)。面對(duì)這些，我們不能以每年油氣上都有所進(jìn)展而沾沾自喜，更不能拿過去曾有的輝煌來掩飾目前的困境。勢(shì)必要加快油氣體制改革的進(jìn)程。
上游“壟斷”制約中下游市場(chǎng)化進(jìn)程
上游是源，沒有源頭活水不斷注入，河流便衰減、枯竭。我國(guó)上游企業(yè)存在的前提是取得有法律保障（一定時(shí)間內(nèi)的排他性）的礦權(quán)。而具有申請(qǐng)這類區(qū)塊資質(zhì)的只有中石油中石化中海油三大國(guó)有公司和一個(gè)地方國(guó)企陜西省延長(zhǎng)石油公司（“三桶半油”），這就使上游處于行政性壟斷中。其他即便是大型國(guó)營(yíng)涉油企業(yè)也無資格進(jìn)入此領(lǐng)域，更何況民營(yíng)中小石油企業(yè)。長(zhǎng)期執(zhí)行此政策使中國(guó)可能有油氣遠(yuǎn)景的地區(qū)被這幾家公司全覆蓋，有進(jìn)入無退出的區(qū)塊管理便會(huì)成為死水一潭，整個(gè)油氣工業(yè)被拖入缺乏生命活力的狀態(tài)。致使一些油氣勘探開發(fā)區(qū)塊長(zhǎng)期被“三桶半油”全覆蓋式占有的狀況，固化了上游的壟斷。
這也就導(dǎo)致大量已探明儲(chǔ)量長(zhǎng)期被空置而不能投入開發(fā)貢獻(xiàn)產(chǎn)量。而油氣區(qū)塊持有者對(duì)無力勘探開發(fā)的區(qū)塊在未經(jīng)主管單位批準(zhǔn)的情況下“私相授受”給民營(yíng)企業(yè)（多數(shù)是與各公司有密切關(guān)系者），從而出現(xiàn)權(quán)力尋租的暗箱作業(yè)。
油氣產(chǎn)業(yè)鏈的正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展更大程度取決于上游不斷發(fā)現(xiàn)、探明新油氣田，并向市場(chǎng)提供穩(wěn)定且不斷增長(zhǎng)的供應(yīng)，因而掌握上游的企業(yè)往往擁有更大的發(fā)展主動(dòng)權(quán)和更高的利潤(rùn)。油氣管理經(jīng)營(yíng)體制的改革也必須順應(yīng)于此，由局限的“點(diǎn)式改革”向全產(chǎn)業(yè)的“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;發(fā)展，不但不能回避，而且必須特別重視上游存在的問題，以其之破解來帶動(dòng)整個(gè)油氣領(lǐng)域的改革。
近年的實(shí)踐進(jìn)一步使人深化了上述認(rèn)識(shí)。以中游管道為例，其聯(lián)通上、下游的作用是不言而喻的，管線的壟斷分割局面明顯影響到油氣行業(yè)的發(fā)展。在強(qiáng)烈的呼聲中，我國(guó)出臺(tái)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)督辦法》。雖是件大好事，但其對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)作用卻不夠明顯。新條例要求管線對(duì)所有用戶“公平準(zhǔn)入”，但由于上游壟斷局面沒打破，沒有幾個(gè)新用戶要求這個(gè)“準(zhǔn)入”，幾個(gè)老用戶仍將油氣在自家管道上運(yùn)輸，目前還難以發(fā)揮其預(yù)期的推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和改革的目的。再如，我國(guó)在原油成品油進(jìn)口上的開放程度很有限，即使允許少量非油國(guó)企按配額進(jìn)口原油（包括用以深加工的燃料油）但也必須交國(guó)營(yíng)油企安排煉油。這種“作繭自縛”的理由是站不住腳的，國(guó)際石油市場(chǎng)上不會(huì)因多了些中國(guó)買主而“添亂”，也不會(huì)導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)“自相殘殺”；而有相當(dāng)煉能的民營(yíng)煉廠恰為滿足供應(yīng)增添了保障，只要監(jiān)管到位，民營(yíng)煉廠也可在環(huán)保要求上達(dá)標(biāo)。至于產(chǎn)業(yè)鏈末端油品的銷售，早就有民營(yíng)企業(yè)存在。為使外方保障對(duì)我國(guó)原油的供應(yīng)，曾實(shí)行以“市場(chǎng)換資源”的政策、允許外國(guó)公司在持續(xù)供應(yīng)原油的條件下在我國(guó)合資建煉廠并經(jīng)營(yíng)一定數(shù)量的加油站。顯然，這種下游的有限開放仍難以改變整個(gè)石油工業(yè)處于壟斷、低效和發(fā)展速度相對(duì)緩慢的狀態(tài)。
混合所有制不是油氣體制改革的全部
黨的十八屆三中全會(huì)在新的高度上重提“混合所有制改革”，認(rèn)為“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。
國(guó)內(nèi)兩大石油公司中石油中石化率先做出改革動(dòng)作，引發(fā)強(qiáng)烈輿論反響，也有不少疑問。首先，不同所有制資本共處一個(gè)企業(yè)，這本身早就存在。有人把這種混合所有制叫做“公私合營(yíng)”，那么他與上世紀(jì)50年代的“社會(huì)主義改造”有何區(qū)別？如果說是實(shí)行資金來源多樣的股份制，那么又與改革初期就上市的國(guó)營(yíng)公司（其中甚至有外資的進(jìn)入）有何異同？究竟哪些企業(yè)可以“混合”？哪些部門民營(yíng)或外資可以控股？已開始“混合”的某些石油企業(yè)非國(guó)有資本的上限是否為30％？……等問題也還不夠明確。
顯然，這兩個(gè)公司的“混改”還不能令人滿意。有人指出：這些改革在外部沒有改變行業(yè)壟斷格局，內(nèi)部也沒有清晰的公司治理機(jī)制和管理層約束機(jī)制。實(shí)質(zhì)還只是公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，股權(quán)紐帶基礎(chǔ)上的業(yè)務(wù)合作。
筆者認(rèn)為，各種方式的“混合”都是可供選擇的方式，目的在于實(shí)施現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)管理體制，使之能在市場(chǎng)化的條件下靈活地生存發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長(zhǎng)?；旌纤兄频淖谥紱Q不是國(guó)有企業(yè)的“圈錢增資”，而是明確投資、決策、經(jīng)營(yíng)者的責(zé)、權(quán)、利和形成有效監(jiān)督。這要求完善以市場(chǎng)決定資源配置為原則有多種資金來源的投資方，管理這些資金并決定使其增值戰(zhàn)略的董事會(huì)和在市場(chǎng)中執(zhí)行經(jīng)營(yíng)的聘任經(jīng)理群體三方面的成熟組合。那么就要求認(rèn)真分析前一階段改革中在此問題上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，明確其不足而必須改正之處。從這個(gè)角度也可以說，混合所有制促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)的去行政化、管理的現(xiàn)代化。在油氣系統(tǒng)實(shí)行的結(jié)果必然是打破壟斷，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源的配置。
值得注意的是，中石化集團(tuán)公司內(nèi)部進(jìn)行的專業(yè)化重組改革，不但在下游繼續(xù)按專業(yè)相同或相近將若干企業(yè)組成一個(gè)個(gè)上市公司并吸收多類社會(huì)資本參與，而且將這種改制發(fā)展到中上游。
首先將依油田所在地區(qū)而劃分的各油田分公司中的服務(wù)類、裝備類企業(yè)分離出來，其勘探開發(fā)業(yè)務(wù)就成為外國(guó)經(jīng)營(yíng)模式中的（單純的）油公司。油公司掌握著勘探區(qū)塊和所獲得的油氣儲(chǔ)量（在國(guó)際市場(chǎng)上儲(chǔ)量可自用開發(fā)也可出售給其他公司開發(fā)），掌握著開發(fā)區(qū)塊和所獲得的油氣產(chǎn)量，其類型復(fù)雜的大量施工作業(yè)交給服務(wù)（類）公司去做，油公司為這類合同的甲方。按專業(yè)特色組成新的服務(wù)公司，在吸收各類資本加入的同時(shí)也爭(zhēng)取上市，成為獨(dú)立的可為市場(chǎng)上所有油公司服務(wù)進(jìn)行具體作業(yè)的合同乙方。后者中最成功的是以江漢油田分公司的石油設(shè)備制造為主體、集合全石化的同類作業(yè)隊(duì)伍組成的中石化石油工程機(jī)械有限公司，將在吸收各類資本并借中石化已有上市公司的“殼”而成為獨(dú)立的股份公司。其因此而獲得的巨大生命力體現(xiàn)在一系列達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平的創(chuàng)新產(chǎn)品和出口上，也集中體現(xiàn)在涪陵頁(yè)巖氣突破的貢獻(xiàn)上。
當(dāng)中下游已完成按專業(yè)的重組并各自形成獨(dú)立公司時(shí)，上游也形成油公司與服務(wù)公司分離，那么集團(tuán)內(nèi)的公司群體就構(gòu)成了“千層餅型”架構(gòu)，比上游的油公司與服務(wù)公司一體化、進(jìn)而對(duì)三分的上中下游完整覆蓋的所謂“蛋糕型”架構(gòu)要靈活得多，更能適應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作并激發(fā)各類主體的主動(dòng)性和創(chuàng)新。
這進(jìn)一步啟發(fā)我們，在上世紀(jì)末中國(guó)石油公司大改組后形成的上下游一體化模式是可以靈活對(duì)待的，“大而全”有其優(yōu)勢(shì)也有其弱點(diǎn)。由一個(gè)公司(集團(tuán))進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈上中下游全覆蓋，小公司難以做到，而大中型公司（包括跨國(guó)公司）也不一定要這樣做，其覆蓋程度完全可以因時(shí)因地制宜。這樣的改制發(fā)展下去，中石化總公司可以形成一個(gè)資本投資公司，與其旗下?lián)碛卸鄠€(gè)多種有特色的公司形成一個(gè)群體，這就可同時(shí)具有整體協(xié)同優(yōu)勢(shì)又能發(fā)揮各公司的靈活市場(chǎng)反應(yīng)能力。這已接近十八屆三中全會(huì)決定的要求：“改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組成若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”。
因而，混合所有制改革的要點(diǎn)不完全在“混合”本身，而是要求通過實(shí)現(xiàn)國(guó)有公司的資本多元化、管理體制現(xiàn)代化，使之更適合于市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)決定資源配置。目前的工作只是試探性的第一步，還要做更多更深入的工作才能達(dá)到深化改革的要求。進(jìn)一步說，混合所有制的改革涵蓋了石油企業(yè)，但還沒能反映出油氣體制改革的特殊性。
以頁(yè)巖氣為突破口推動(dòng)油氣體制改革
油氣體制改革體系龐大，必定復(fù)雜艱難并會(huì)有曲折。既需要高屋建瓴的頂層設(shè)計(jì)又要有逐步完善的實(shí)施細(xì)則。在分步實(shí)施中首先選“點(diǎn)”進(jìn)行實(shí)驗(yàn)是一個(gè)好做法。為推進(jìn)油氣改革，相關(guān)部門分別進(jìn)行了專題性的課題研究(筆者參加了其中一些工作)。許多這類研究工作提出了共識(shí)：在一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)。而頁(yè)巖氣及相關(guān)的頁(yè)巖油初步探索恰提供了這樣的機(jī)遇。
頁(yè)巖氣和頁(yè)巖油在賦存空間地區(qū)和層位上是密切不可分的，在生產(chǎn)上也多是相并進(jìn)行的，但習(xí)慣上總是將油放在前面而稱頁(yè)巖油氣，鑒于頁(yè)巖氣已列為獨(dú)立礦種。故本文中統(tǒng)稱頁(yè)巖氣來涵蓋這類非常規(guī)油氣。
頁(yè)巖氣發(fā)展快潛力大，而非常規(guī)和常規(guī)油氣的差別主要在技術(shù)上，從管理體制上看基本一致。故以此為整個(gè)油氣體制改革的突破口是合適的。頁(yè)巖油氣在川、渝兩地相對(duì)豐富，所以多建議將該試驗(yàn)區(qū)設(shè)在此。不僅是國(guó)家從生產(chǎn)上設(shè)立的“頁(yè)巖氣勘探開發(fā)示范區(qū)”，更重要的是改革的綜合性試驗(yàn)區(qū)。筆者認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下方面：
首先，通過典型深入認(rèn)識(shí)我國(guó)頁(yè)巖油氣的特點(diǎn)。川渝兩地共處油氣地質(zhì)上的四川盆地及周緣，在類型上常規(guī)與非常規(guī)油氣都有，在賦存層位上不但有海相也有陸相和海陸交互相，在產(chǎn)層的地質(zhì)時(shí)代上既有晚元古代，又有古生代(美國(guó)頁(yè)巖油氣主要在此層系)，還有中生代。特別是后者埋藏淺，往往頁(yè)巖氣與頁(yè)巖油、致密油氣、甚至常規(guī)油氣共生。在這樣復(fù)雜的多樣油氣類型上取得進(jìn)展，對(duì)進(jìn)一步研究、勘探開發(fā)中國(guó)的非常規(guī)油氣可起到典型引路的作用，也可作為探索多種類型油氣，甚至多種資源綜合勘探開發(fā)利用的良好示范。
其次，從資源賦存特點(diǎn)出發(fā)，頁(yè)巖氣與頁(yè)巖油常伴生于同一油氣藏、甚至同一口井中。頁(yè)巖油氣、致密（砂巖）油氣、煤層氣等非常規(guī)油氣也可在同一區(qū)塊內(nèi)共生。進(jìn)而常規(guī)與非常規(guī)的界限可以是過渡的，因而兩者是可以共生于一個(gè)地區(qū)、區(qū)塊，甚至同一層位的不同埋深處。從礦種上把它們的勘探開發(fā)完全分割恰是條塊分割的結(jié)果。我國(guó)也陸續(xù)出臺(tái)了不少法規(guī)鼓勵(lì)從勘探開發(fā)入手的資源綜合利用，但這個(gè)問題也一直沒能真正落實(shí)。所以應(yīng)從頁(yè)巖氣入手大力倡導(dǎo)不同類型油氣資源，進(jìn)而不同種類的地下資源的綜合勘探開發(fā)利用。因而要使從區(qū)塊登記管理開始的整個(gè)政策法規(guī)體系有利于推動(dòng)，而不是阻礙其進(jìn)展。
第三，對(duì)于頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)探索新的油氣管理監(jiān)督體系，界定政府與市場(chǎng)“邊界”。
從傳統(tǒng)的石油安全觀念出發(fā)，往往認(rèn)為加強(qiáng)政府管控（如將油氣列為國(guó)家級(jí)的“一級(jí)管理”、不準(zhǔn)“三桶半油”以外的企業(yè)進(jìn)入勘探開發(fā)等）是保障供應(yīng)的最重要措施。但國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐已證明獲得油氣持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力來自市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來的科技進(jìn)步和效率提升。顯然，油氣體制改革也必須首先理順本領(lǐng)域內(nèi)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“政府歸位、市場(chǎng)松綁” 。充分發(fā)揮市場(chǎng)在石油工業(yè)各環(huán)節(jié)、各類企業(yè)中資源配置的作用。
此外，目前油氣作為特殊礦種為國(guó)家“一級(jí)管理”，在實(shí)踐中已暴露出許多問題。在政府機(jī)關(guān)編制已嚴(yán)格限定的情況下，要求相關(guān)部門管理監(jiān)督大量的區(qū)塊準(zhǔn)入和退出轉(zhuǎn)讓，甚至數(shù)十、數(shù)百個(gè)公司的運(yùn)作是不現(xiàn)實(shí)的?？梢越梃b美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)實(shí)行中央和地方的多級(jí)管理的試驗(yàn)。當(dāng)然，這就涉及責(zé)、權(quán)、利的劃分，涉及稅收。怎樣既統(tǒng)一管理又調(diào)動(dòng)各方面的積極因素，既實(shí)事求是照顧到各地的差別又防止地方分割和排他性的地區(qū)保護(hù)，關(guān)鍵要提高效率、防止繁雜的環(huán)節(jié)和互相推委，這些問題都需通過實(shí)踐逐步找到解決辦法。
進(jìn)一步看，還有各界十分關(guān)心的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管問題。可否將專業(yè)性相當(dāng)強(qiáng)的油氣環(huán)保與油氣監(jiān)管部門統(tǒng)一或僅分成幾大塊進(jìn)行操作，值得探索和試驗(yàn)。此外，也要為非政府機(jī)構(gòu)（NGO）對(duì)環(huán)境監(jiān)管的留下一定的空間。
另外，無論是從目前的行業(yè)管理上看還是從改革和發(fā)展的要求上看，涉及油氣的法規(guī)體系都還不夠完善，有的要新立，有的要補(bǔ)充修改。這涉及到立法機(jī)構(gòu)要完成久議未決的一批法律，涉及到各級(jí)政府陸續(xù)出臺(tái)的法規(guī)需要重新清理、修改和新立，涉及到過去由公司執(zhí)行的一大批國(guó)標(biāo)、行標(biāo)和內(nèi)部規(guī)章亦要適應(yīng)新的形勢(shì)予以肯定、修訂和制訂等等。所以，幫助有關(guān)方面完善相應(yīng)的法規(guī)體系也是綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)必須承擔(dān)的工作。（作者系中國(guó)能源研究會(huì)常務(wù)理事、中華能源基金會(huì)（香港）高級(jí)顧問、中國(guó)國(guó)際問題研究基金會(huì)研究員）
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