11月13日，經(jīng)濟觀察報從國土資源部了解到，頁巖氣第三輪招標工作已經(jīng)啟動，正在完善競爭性出讓方案，將會適時開展頁巖氣區(qū)塊招標。此時距離上一輪頁巖氣招標已經(jīng)過去一年，第三輪招標還未能確定時間表。
而在10月底，國土部突然宣布對第一輪招標中中標的中石化[微博]和河南省煤層氣公司進行處罰，繳納相當數(shù)額的違約金并核減區(qū)塊面積。原因是中石化只完成了其承諾的全部勘察投入的73%，而河南煤層氣公司只投入了承諾的51%。兩家公司合計被罰款1400萬元。
被看作是國內(nèi)油氣礦業(yè)權(quán)改革“試驗田”的頁巖氣礦權(quán)管理問題迎來了較為強勢的解決方案。國土部核定完企業(yè)三年前的投入承諾，對兩家試水頁巖氣領(lǐng)域的國有企業(yè)采取了罰款的嚴肅手段。而在嚴肅的背后，則是一場卡在頁巖氣礦權(quán)上的拉鋸戰(zhàn)。
作為獨立礦種，頁巖氣通常采取與石油、天然氣區(qū)別對待的招標方式，進行競爭性出讓。但目前，中國的頁巖氣資源近八成掌握在中石油、中石化、中海油和延長石油4家油氣企業(yè)手中，但中國尚未形成大規(guī)模的頁巖氣開發(fā)，僅在局部投入試采。頁巖氣的礦權(quán)重置，意味著或?qū)?ldquo;改變中國油氣資源開發(fā)格局”。
地盤之爭
一位接近國土部人士告訴經(jīng)濟觀察報，“我們是鼓勵石油、天然氣礦權(quán)人在常規(guī)油氣勘查區(qū)里增列頁巖氣礦種的，因為他們對區(qū)塊的地質(zhì)條件很熟悉，也做了大量勘探投入，這也寫進了我們的159號文件里。”
國土部于2012年發(fā)布的159號文件是對頁巖氣勘探開采、監(jiān)督管理的一項系統(tǒng)性規(guī)定文件，即《關(guān)于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》，其中寫到“鼓勵開展石油天然氣區(qū)塊內(nèi)的頁巖氣勘查開采，石油、天然氣(含煤層氣，下同)礦業(yè)權(quán)人可在其礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)勘查、開采頁巖氣”。
盡管對頁巖氣的開采要求在2012年已寫入文件，但此前的執(zhí)行并不嚴格。中國中化集團[微博]原總地質(zhì)師曾興球說，“大原則政策就是這么定的，但是沒有人督促執(zhí)行，沒人監(jiān)管檢查，政府哪個部門負責(zé)并不清楚啊。”
頁巖氣屬于獨立礦種，與石油、天然氣的礦權(quán)區(qū)別對待，由于頁巖氣與常規(guī)能源礦區(qū)重疊，目前，中國的頁巖氣資源近八成掌握在中石油、中石化、中海油和延長石油這四家油氣企業(yè)手中，中國尚未形成大規(guī)模的頁巖氣開發(fā)，僅在局部投入試采。根據(jù)前兩輪頁巖氣招標情況來看，其它油氣企業(yè)拿到的頁巖氣區(qū)塊均在四家油企圈劃范圍之外，而這些區(qū)塊被業(yè)內(nèi)詬病為“低產(chǎn)低質(zhì)”。
而對頁巖氣的勘探開發(fā)方面，未來將會更嚴格。一位接近國土部人士告訴經(jīng)濟觀察報，“如果你不按時開采，將會收回礦權(quán)，在一個區(qū)塊上設(shè)立兩個礦權(quán)，讓兩個主體同時進來，國土部正在督促石油公司開展勘探，準備在更大范圍去做這件事。”
不過，這套原則對于長期占有能源資源的“三桶油”來說是否會有效果？中國化工聯(lián)合會能源處處長瞿輝認為，“在中石油、中石化的地盤上去搞頁巖氣勘探權(quán)，容易擾亂正常油田生產(chǎn)秩序，而這是國家能源命脈；另外，監(jiān)管是否能跟上也是個問題，民營企業(yè)上去以后，你怎么知道他開采的是常規(guī)氣還是頁巖氣？管理措施和技術(shù)監(jiān)管如果跟不上，會出現(xiàn)很多扯皮的事，‘三桶油’也會極力反對。”
國土資源部地質(zhì)勘查司副司長車長波在2014中國國際礦業(yè)大會上曾公開表態(tài)，“我們現(xiàn)在的原則是石油公司應(yīng)當盡快勘探開發(fā)，完成具體投入，如果沒有勘探開發(fā)，政府將收回探礦權(quán)，如果你在常規(guī)油氣勘探當中確確實實有頁巖氣，而且夾層當中也含有頁巖氣希望你加快開發(fā)，現(xiàn)在是這樣的原則。”
值得注意的是，國土部對油氣企業(yè)勘探開采的監(jiān)管是否能真正落實？據(jù)了解，目前并沒有出現(xiàn)收回“三桶油”探礦權(quán)的先例，前兩輪頁巖氣招標區(qū)塊均為“三桶油”圈劃范圍外的區(qū)塊，而在油氣企業(yè)常規(guī)能源礦權(quán)區(qū)塊內(nèi)的頁巖氣礦權(quán)難以被單獨拿出招標。瞿輝說，“‘三桶油’肯定是不愿意轉(zhuǎn)出去的，誰掌握資源誰掌握主動權(quán)。”
現(xiàn)實對頁巖氣的監(jiān)督管理提出了更高要求。上述國土部人士對經(jīng)濟觀察報表示，“我們正在嘗試通過部省兩級聯(lián)動的方式進行監(jiān)督管理，現(xiàn)在有的地方已經(jīng)設(shè)立了油氣處專門負責(zé)相關(guān)工作，有的地方還在籌備。”
曾興球認為，“省部級聯(lián)動對企業(yè)來說起到督促作用，但是具體怎么操作還要研究，國家和地方是什么關(guān)系？企業(yè)和政府是什么關(guān)系？否則光講一個概念口號是不行的。”
突來的罰款
不過，頁巖氣的開采受地質(zhì)條件影響很大。涪陵頁巖區(qū)塊被列為頁巖氣勘查開發(fā)示范基地，而中石化的另外一塊頁巖氣區(qū)塊卻被罰了錢。10月31日，國土部公開處罰了兩家未能完成承諾勘查投入的國有油氣企業(yè)，對其進行罰款以及核減區(qū)塊面積，這是頁巖氣第一輪招標出讓的兩個探礦權(quán)，探礦權(quán)人分別為中國石油(7.83, 0.00, 0.00%)化工股份有限公司和河南省煤層氣開發(fā)利用有限公司。
曾興球認為，“投標時估計過高，對地質(zhì)復(fù)雜情況估計不足，執(zhí)行過程中遇到技術(shù)障礙，會導(dǎo)致這些企業(yè)在拿到區(qū)塊后完不成原來預(yù)定的工作量。”
頁巖氣在2011年被列為獨立礦種，通過招投標的方式設(shè)置礦業(yè)權(quán)，其中包括勘探權(quán)和開采權(quán)，與石油、天然氣的礦權(quán)區(qū)別對待。目前，國土部已經(jīng)發(fā)布54個探礦權(quán)，勘探面積17萬平方公里，主要集中在四川盆地及周緣地區(qū)，累計投入超過200億元。
根據(jù)159號文件，原來區(qū)塊的油氣企業(yè)擁有優(yōu)先開采權(quán)，“石油、天然氣(含煤層氣，下同)礦業(yè)權(quán)人可在其礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)勘查、開采頁巖氣，但須依法辦理礦業(yè)權(quán)變更手續(xù)或增列勘查、開采礦種，并提交頁巖氣勘查實施方案或開發(fā)利用方案”。但現(xiàn)實的情況卻是，近八成頁巖氣礦權(quán)都集中在“三桶油”領(lǐng)域。
同時擁有大量常規(guī)能源的三家大型國有油氣企業(yè)，在常規(guī)能源的勘探開采以及商業(yè)模式運作方面都已成熟，在豐收時節(jié)把目光投向需要大量資金投入?yún)s短期內(nèi)難以實現(xiàn)盈利的頁巖氣領(lǐng)域還需要勇氣。
“手上有常規(guī)能源肯定先開發(fā)常規(guī)能源，不論品質(zhì)有多差，因為頁巖氣的開采現(xiàn)在還是有風(fēng)險的。”瞿輝說。
而在規(guī)模、技術(shù)、經(jīng)濟條件方面缺乏優(yōu)勢的民營企業(yè)只能選擇觀望，瞿輝說，“拿礦權(quán)花的錢不多，真正投入工程量就是砸錢了。”
受限于技術(shù)、資金、配套政策等因素，中國的頁巖氣開發(fā)仍然屬于勘探的初期階段，正在通過設(shè)立頁巖氣開發(fā)示范基地的方式積累經(jīng)驗技術(shù)，完善配套政策。被國土部設(shè)立為首個頁巖氣勘探開發(fā)示范基地的涪陵頁巖氣區(qū)塊已經(jīng)成為行業(yè)內(nèi)的標桿項目，迎來送往了許多參觀學(xué)習(xí)者。
在涪陵頁巖區(qū)塊的商業(yè)發(fā)現(xiàn)背后其實歷經(jīng)了三年沉默的探索。事實上，中石化在涪陵項目開始之前已經(jīng)在頁巖氣開發(fā)領(lǐng)域狠砸了二十多億元。為這些賬單簽字的中石化高級副總裁王志東10月的一次公開發(fā)言提到，“從2010年到2013年，我們陸相頁巖氣打了15口井，部分井都見到氣了，但是沒有一口具備商業(yè)開發(fā)條件。海相頁巖氣一共有10口探井，其中有4口見到了效果，所以中國的頁巖氣勘探開發(fā)難度還是相當大的”。
并非每家企業(yè)都愿意并且能夠承擔(dān)這樣的巨額投入。瞿輝說，“中石化擁有的上游資源不多，要增加自己的資源就要重視非常規(guī)油氣，特別是非?？粗仨搸r氣。”
金銀島分析師朱穎新說，“前期國家倡導(dǎo)的非常規(guī)能源開發(fā)力度很大，很多勘探隊伍在西南施工，但出氣量沒達到工業(yè)開采程度，很多井都是在燒火炬；另外出氣量達不到一定量，管口的口徑?jīng)]法定，外輸環(huán)節(jié)也會出現(xiàn)一些問題，而且鋪設(shè)管道成本是很高的，所以比較打擊他們的積極性。”
國家能源局制定的《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011-2015)》中提到2020年全國頁巖氣產(chǎn)量將超過600億立方米，這一數(shù)字后被調(diào)低至300億立方米。國土部在今年9月召開新聞發(fā)布會透露，“如果條件適宜的話還可以再增加，這需要看相應(yīng)工作各方面的進展。”
上述國土人士說，“要求是明年對頁巖氣的調(diào)查評價工作要增加，對一些優(yōu)勢的頁巖氣區(qū)會有很大的投入，現(xiàn)在技術(shù)規(guī)范流程還在制定中。”
瞿輝認為，“頁巖氣市場已經(jīng)開放了，但是礦權(quán)流轉(zhuǎn)沒來得及研究，核定礦權(quán)是一種倒逼手段，把區(qū)塊收回來再招拍掛，還有一種是企業(yè)主動把區(qū)塊拿出來，實現(xiàn)區(qū)塊流轉(zhuǎn)。”
長期關(guān)注頁巖氣領(lǐng)域的國土資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心主任張大偉希望通過推進頁巖氣特區(qū)的方式解決礦業(yè)管理權(quán)的問題，建立由國務(wù)院牽頭，多個部委和地方政府及企業(yè)參與建設(shè)的頁巖氣特區(qū)，從資源評價、技術(shù)攻關(guān)、體制創(chuàng)新、放開區(qū)塊、利用模式、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護、政策扶持、金融支持、政府監(jiān)管等10個方面進行綜合試驗。不過，這一方案尚未得到國土資源部官方認可。
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