頁巖氣革命使美國“能源獨立”成為可能。我國頁巖氣可采資源量與美國相當。作為一個新礦種，頁巖氣開發(fā)應當實行新的、市場化的勘探開發(fā)體制。也許，這將帶來中國的“頁巖氣革命”。
(2012年)九月上旬，國土資源部即將進行第二次頁巖氣開發(fā)權招標。與第一次招標不同，此次報名企業(yè)大部分沒有涉足過油氣行業(yè)，其中中閃現(xiàn)出諸多民營企業(yè)的面孔。這是我國油氣礦業(yè)權市場化改革邁出的重要一步。作為一個新礦種，在開發(fā)體制上有很多方面值得探索。譬如，今后可否采用與國外類似的區(qū)塊招標方式，由政府與企業(yè)簽訂分成合同，將國家分成收益建立專門基金。設置較低的頁巖氣開發(fā)準入門檻，吸引多種所有制經濟、多元投資主體參與勘探開發(fā)。
一、我國發(fā)展頁巖氣前景廣闊
我國頁巖氣資源類型多、分布廣、潛力大。全國可采資源量約為25萬億立方米(不含青藏區(qū))，與陸域常規(guī)天然氣相當，與美國頁巖氣的24萬億相近?，F(xiàn)在，已優(yōu)選出有利區(qū)180個，面積111萬平方公里。
我國頁巖氣開發(fā)具備一定基礎。目前勘探開發(fā)主要集中在四川盆地及其周緣、鄂爾多斯(7.38, 0.00, 0.00%)盆地、遼河東部凹陷等地，獲得重大發(fā)現(xiàn)。已完鉆近63口頁巖氣探井，30口井壓裂獲工業(yè)氣流，初步掌握頁巖氣壓裂技術。國內相關企業(yè)、科研院校成立專門機構，開始研究頁巖氣生成機理、富集規(guī)律、儲集和保存條件。2009年，我國與美國簽署了《中美關于在頁巖氣領域開展合作的諒解備忘錄》，在勘探開采中與國外企業(yè)開展了廣泛的技術合作，為順利產氣提供了有力的技術支撐。
我國是能源消費大國，與發(fā)達國家相比，煤炭占能源消費總量的比重較高，油氣等優(yōu)質能源的比重偏低，目前正處在能源結構優(yōu)質化的進程中。天然氣在我國一次能源消費中的比重為4%，遠低于世界平均24%的水平。
頁巖氣與傳統(tǒng)天然氣一樣，是清潔、高效、低碳的優(yōu)質能源。加強頁巖氣資源勘查開發(fā)，是增加我國清潔能源供應、促進節(jié)能減排的有效途徑。對于改變我國油氣資源格局，保障國家能源安全具有重要意義。同時，頁巖氣開發(fā)也可帶動管網、發(fā)電、化工、城市用氣等產業(yè)發(fā)展，培育新的經濟增長點。
二、頁巖氣開發(fā)面臨的問題
第一，市場開放程度不夠。美國頁巖氣開發(fā)得益于競爭開放的開發(fā)體制，專業(yè)化分工協(xié)作機制，以及市場化的管網運行和價格政策。中國在天然氣領域的市場開放程度遠遠不夠。主要表現(xiàn)在兩個方面：
一是頁巖氣礦業(yè)權配置存在障礙。我國傳統(tǒng)石油、天然氣探礦權和采礦權主要以申請在先方式獲得，經國土資源部審批后登記。油氣礦業(yè)權大部分由中石油、中石化[微博]和中海油三大石油公司獲得，延長石油、中聯(lián)煤層氣、河南煤層氣擁有少量礦權。
由于頁巖氣近80%分布區(qū)和常規(guī)天然氣分布區(qū)重疊，第一次和第二次拿出來招標的區(qū)塊都避開了重疊區(qū)?，F(xiàn)在的問題是，頁巖氣礦業(yè)權配置如沿用傳統(tǒng)的審批登記方式，將限制多種所有制經濟進入這一領域；如果按照現(xiàn)在這種方式招標，雖避免了矛盾，但也避開了資源富集區(qū)，大部分頁巖氣區(qū)塊將無法靠競爭方式出讓。
二是天然氣管網不開放。我國天然氣骨干網的建設與運營是由三大國有石油公司掌握，他們是管網的投資主體、生產建設主體、輸送和銷售主體。這種模式有利于將集中開采的天然氣輸送到消費地，但不利于頁巖氣這種小規(guī)模、廣分布的燃氣資源開發(fā)、輸送。
第二，開發(fā)收益如何分配。世界上大多數資源富集國，通過征收可觀的資源稅費和簽訂開發(fā)合同，使國家獲取油氣資源收益最大化，并把開發(fā)企業(yè)的收益控制在合理的范圍內。在取得礦業(yè)權環(huán)節(jié)，主要稅費是礦業(yè)權租金和紅利。在礦產資源生產和銷售環(huán)節(jié)，主要是征收權利金和超額利潤稅。
油氣資源國與資源開采企業(yè)簽訂的合同包括產量分成合同、服務合同、回購合同、聯(lián)合經營合同等。不論石油企業(yè)與資源國政府(或國家石油公司)簽訂何種合同，都要依法納稅。各國一般會將油氣收益形成一個專門的基金，用于國家需要的方向。
我國礦產資源屬國家所有，但對資源開發(fā)征收的稅費比率較低，企業(yè)的利潤空間較大。石油、天然氣開發(fā)的利潤大部分留在了國有企業(yè)，如果頁巖氣向各類所有制企業(yè)開放，大部分收入將落入開發(fā)企業(yè)和個人手中。
如果沒有合理的分配制度安排，就有可能像其它資源行業(yè)放開后那樣，出現(xiàn)炒作探礦權和采礦權，少數企業(yè)和個人獲得過多的問題，甚至引發(fā)社會矛盾。反之，如果仍由少數國有企業(yè)作為頁巖氣開發(fā)主體，地方政府將只能有少量稅收收入，大多數將上繳開發(fā)企業(yè)所在的發(fā)達地區(qū)或中央政府，這將影響地方的發(fā)展積極性，容易引起地方與中央的矛盾。
結合頁巖氣公開招標來看。在第一次頁巖氣探礦權出讓的公開招標中，只有6家從事傳統(tǒng)油氣業(yè)務的國有企業(yè)有資格從事頁巖氣勘探開發(fā)。第二輪招標放寬了準入條件，僅限于注冊資金在3億元以上、具有油氣勘查資質。投標后，由國土資源部組織專家綜合評定確定中標者。
其實，3億元的資金門檻不算高，勘查資質也可以通過合作獲得。評定哪些企業(yè)可以中標，應當是價高者得，即誰能給國家的分成多誰就中標，這更能體現(xiàn)國家對資源的所有權。
第三，地質勘探難以滿足發(fā)展需要。我國具有頁巖氣大規(guī)模成藏的基本條件，但尚未系統(tǒng)開展全國范圍內頁巖氣調查和普查，資源總量和分布情況沒有完全掌握。這主要是由于：地質勘查投入不足，我國頁巖氣調查評價和勘探累計投入不足70億元，而常規(guī)油氣勘探每年投入約660億；我國對油氣商業(yè)地勘實行特殊準入規(guī)定，基本由幾大油氣公司掌握，社會資本很難涉足；有的政府地勘職能也由企業(yè)執(zhí)行，其地質資料無法讓行業(yè)內共享。因此，通過全面調查掌握頁巖氣資源分布的難度很大。
第四，技術上存在差距。頁巖氣勘探開發(fā)需要水平井分段壓裂等專門技術，目前我國尚未完全掌握。如完全依靠自主研發(fā)，將需要較長的時間和投入。
三、新礦新應當采用新體制
推進頁巖氣資源勘探開發(fā)，應當突破傳統(tǒng)油氣開發(fā)模式，對新礦種實行新體制。在頁巖氣開發(fā)的制度安排上，應當進一步大膽探索。譬如，今后可以考慮實行“市場配置，多元投入，合理分配，開放創(chuàng)新”的原則，實施各種鼓勵政策，調動各方面積極性，提高頁巖氣對我國能源供應的保障能力。同時，也可以為推進油頁巖、油砂、天然氣水合物等油氣資源開發(fā)探索一條新路。結合國外的經驗和中國實際，我們可以對未來頁巖氣的開發(fā)體制作一些大膽設想。
運用市場機制配置頁巖氣礦業(yè)權。所有頁巖氣礦業(yè)權都應當通過公開招標出讓，出價高者獲得礦業(yè)權。由于頁巖氣是新礦種，對頁巖氣與已登記常規(guī)石油天然氣重疊的區(qū)域，國家也應設置新的頁巖氣礦業(yè)權，各類企業(yè)通過平等競爭獲得。同時，進一步解放思想，允許國外企業(yè)參與頁巖氣礦業(yè)權投標和勘查開發(fā)。
進一步放寬市場準入。頁巖氣分布面積廣、埋藏淺，地表條件很適合中小企業(yè)進行分散式開發(fā)。國家應鼓勵中小企業(yè)和民營資本參與頁巖氣開發(fā)。放寬頁巖氣的市場準入，投標單位不僅限于已有的油氣開發(fā)企業(yè)，不宜設置過高的資質要求，要向各種所有制企業(yè)開放，為資本市場的參與留出空間。適時進行天然氣管網改革，建立單獨的天然氣管網公司，專門從事天然氣的運營業(yè)務，并組建專門的監(jiān)管機構進行監(jiān)管。管網實行“網運分開”，接入和建設向所有用戶開放。
合理分配收益。為了保證國家作為資源所有者的權益，可以借鑒國外的做法，一是由國土資源部與開發(fā)企業(yè)簽訂分成合同，分成收益建立專門基金，作為財政性資金管理。在基金中提取一部分充實公益性地勘基金，專項用于頁巖氣地質勘探。二是在頁巖氣開發(fā)中進行權利金制度試點，將礦產資源補償費、礦區(qū)使用費、資源稅合并為權利金。權利金分為兩個部分，分別反映礦產資源的絕對地租和級差地租。反映絕對地租的部分，可按照產值或產量進行征收，并實行比例費率；反映級差地租的部分實行從價計征、滑動比例和累進費率。
鼓勵頁巖氣技術開放創(chuàng)新。頁巖氣的核心技術大多掌握在國外專業(yè)公司手中，我國在實施好國家頁巖氣重大專項的同時，應當鼓勵企業(yè)引進消化吸收再創(chuàng)新。國家可以用優(yōu)惠政策鼓勵頁巖氣開發(fā)企業(yè)與國外技術原創(chuàng)方加強合作，在保護知識產權的基礎上，鼓勵國內企業(yè)以合資、參股和并購的方式與國外專業(yè)技術公司合作。對頁巖氣技術研發(fā)應給予財政補貼；對頁巖氣勘開采等鼓勵類項目項下進口的國內不能生產的自用設備(包括隨設備進口的技術)，按有關規(guī)定免征關稅。
當然，頁巖氣開發(fā)離不開國家有關部門有力的組織協(xié)調。國家應當集中優(yōu)勢力量，在資源富集區(qū)，如川渝黔鄂湘地區(qū)實施頁巖氣開發(fā)示范工程，在資源勘察、區(qū)塊招標、技術攻關、開發(fā)利用、政策支持、市場監(jiān)管等方面進行綜合試點，爭取率先在這些地區(qū)形成產能。
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