鑒于頁巖氣從勘探、開采到入網(wǎng)并最終銷售，有著一條漫長而高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈，且同國家的能源政策、天然氣產(chǎn)業(yè)政策息息相關(guān)，頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過程中，勢(shì)必面臨諸多挑戰(zhàn)，特別是礦權(quán)這個(gè)重大壁壘。
國家能源局10月30日發(fā)布《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》，有業(yè)者高度精練地用“引導(dǎo)”、“扶持”和“補(bǔ)貼”三個(gè)關(guān)鍵詞總結(jié)了這一政策，即將頁巖氣開發(fā)納入國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，對(duì)生產(chǎn)企業(yè)直接補(bǔ)貼，對(duì)開采企業(yè)減免多項(xiàng)稅費(fèi)等多項(xiàng)扶持細(xì)則。不過，筆者認(rèn)為其實(shí)還應(yīng)加上另一個(gè)關(guān)鍵詞，即“市場化”，政策同時(shí)明確了頁巖氣開發(fā)的市場化方向，鼓勵(lì)各類投資主體進(jìn)入頁巖氣勘探開發(fā)乃至銷售各環(huán)節(jié)，實(shí)行市場化定價(jià)機(jī)制。在這一政策的鼓勵(lì)下，我國頁巖氣將在未來幾年迎來快速發(fā)展期。
我國可采頁巖氣資源潛力，按國土資源部發(fā)布的權(quán)威報(bào)告為25.1萬億立方米，超過美國，可采儲(chǔ)量居世界首位。這份家底令決策層對(duì)未來寄予厚望。按照頁巖氣“十二五”規(guī)劃，到2015年我國頁巖氣要實(shí)現(xiàn)探明地質(zhì)儲(chǔ)量6000億立方、可采儲(chǔ)量2000億立方、開采量達(dá)到65億立方，到2020年頁巖氣開采量達(dá)到1000億立方。然而，國土資源部的最新統(tǒng)計(jì)報(bào)告又顯示，去年中國各地共鉆探頁巖氣井84口，其中僅兩口井有氣，而且還不是經(jīng)濟(jì)氣。截至目前，全國共實(shí)施各類頁巖氣鉆井130口左右，其中實(shí)驗(yàn)或勘探井129口，具有商業(yè)價(jià)值的為零。同時(shí)，據(jù)國土資源部內(nèi)部的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，去年頁巖氣產(chǎn)量約3000萬方，今年預(yù)計(jì)可達(dá)2億方，算上2011年的開采量，近三年開采頁巖氣還不足3億方，距離“十二五”規(guī)劃的開采目標(biāo)還太遙遠(yuǎn)。
此外，鑒于頁巖氣從勘探、開采到入網(wǎng)并最終銷售，有著一條漫長而高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈，且同國家的能源政策、天然氣產(chǎn)業(yè)政策息息相關(guān)，頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過程中，勢(shì)必面臨諸多挑戰(zhàn)，因此，這一政策所能給產(chǎn)業(yè)帶來的紅利，恐不能高估。
首先，頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過程中面臨的一個(gè)重大壁壘便是礦權(quán)。盡管國務(wù)院在去年已經(jīng)明確將頁巖氣確立為第172種獨(dú)立礦產(chǎn)，迄今也已開展了兩輪頁巖氣區(qū)塊招標(biāo)，包括“三桶油”及民營企業(yè)、地方國企和非油氣央企等近百家單位參與角逐。第三輪招標(biāo)目前也在緊鑼密鼓籌備之中。但紅紅火火的招標(biāo)，卻并不能掩蓋頁巖氣礦權(quán)面臨的尷尬，即頁巖氣資源區(qū)，絕大部分與“三桶半油”（中石油、中石化、中海油以及陜西延長石油）的油氣田高度重疊。也正因?yàn)榇耍瑑奢喺袠?biāo)拿出來的區(qū)塊，均是一些難以開采的邊角料區(qū)域。盡管業(yè)內(nèi)多有呼聲，要求“三桶半油”拿出優(yōu)勢(shì)區(qū)塊招標(biāo)，但要?jiǎng)铀麄兊?ldquo;奶酪”，談何容易。而擁有諸多常規(guī)天然氣資源可供勘探開采的“三桶半油”，對(duì)投資頁巖氣的風(fēng)險(xiǎn)精打細(xì)算，態(tài)度謹(jǐn)慎，至今也只打了100來口井。這就是說，雖然政府通過政策鼓勵(lì)各路資本參與頁巖氣勘探開發(fā)，但真正能進(jìn)入市場，供大家分享的有利區(qū)塊卻極為有限。礦權(quán)瓶頸從根本上制約了頁巖氣的投資和開發(fā)。
其次，投資頁巖氣產(chǎn)業(yè)的企業(yè)如何退出。美國頁巖氣革命的成功，一個(gè)重要的制度優(yōu)勢(shì)便是退出機(jī)制，即借助于美國發(fā)達(dá)的投融資制度和產(chǎn)權(quán)交易市場，投資頁巖氣產(chǎn)業(yè)的企業(yè)可在任何一個(gè)環(huán)節(jié)順利退出，而不必等到最終開采出工業(yè)氣流方能獲利。而目前我國受頁巖氣區(qū)塊招標(biāo)相關(guān)制度的制約，參與頁巖氣開發(fā)的企業(yè)，還無法通過市場化的方式，快速便捷地退出。頁巖氣勘探、開采市場退出機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致頁巖氣的相關(guān)投資嚴(yán)重缺乏流動(dòng)性，加之頁巖氣相關(guān)投資往往動(dòng)輒上億，所以在很大程度上制約了各路資本投資的積極性。在前兩輪招標(biāo)中中標(biāo)的民企，之所以迄今為止多按兵不動(dòng)，原因與此不無關(guān)系。據(jù)此，筆者認(rèn)為，此次國家頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策明確將相關(guān)補(bǔ)貼政策與開采出來的氣量掛鉤，進(jìn)一步強(qiáng)化了只能通過順利開采工業(yè)氣流方能盈利的預(yù)期，而并未就頁巖氣相關(guān)開采權(quán)利、資產(chǎn)等交易市場建設(shè)有任何著墨，應(yīng)該說是一大遺憾。
再次，入網(wǎng)問題。此前國家能源局已就油氣管網(wǎng)開放征求各方意見。據(jù)媒體報(bào)道，政策對(duì)油氣管網(wǎng)開放程度開的口子非常小，即需要管網(wǎng)存在多余運(yùn)能的情況下才可以開放。運(yùn)能大小，管網(wǎng)企業(yè)擁有很大的自由裁量權(quán)，國家監(jiān)管的成本非常之高。而頁巖氣的特點(diǎn)決定了它不可能像常規(guī)天然氣那樣，擁有較為長期的、穩(wěn)定的工業(yè)氣流，對(duì)入網(wǎng)的要求會(huì)更加靈活，無疑會(huì)在入網(wǎng)過程中面臨諸多障礙。此外，美國頁巖氣革命取得成功的一個(gè)重要因素，正是其四通八達(dá)的管網(wǎng)體系，便于開采出來的頁巖氣就近入網(wǎng)。而我國目前建設(shè)形成的天然氣主干管網(wǎng)僅6萬余公里，僅是美國的十分之一。而頁巖氣開采區(qū)域多位于偏遠(yuǎn)山區(qū)，管網(wǎng)并未到達(dá)，給頁巖氣入網(wǎng)帶來難度。無論是通過敷設(shè)管網(wǎng)，還是通過壓縮等方式外運(yùn)，無疑均增加了頁巖氣的單位成本，增加投資風(fēng)險(xiǎn)，降低投資回報(bào)。所以，盡管頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策對(duì)入網(wǎng)制訂了支持政策，但管網(wǎng)條件和現(xiàn)實(shí)國情決定了頁巖氣入網(wǎng)，絕不會(huì)如想象般輕松。
再一個(gè)挑戰(zhàn)便是價(jià)格市場化的問題。國家頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策非常明確：頁巖氣執(zhí)行市場化的價(jià)格。目前，國內(nèi)天然氣價(jià)格除部分國產(chǎn)液化天然氣（LNG）基本實(shí)現(xiàn)市場化外，所有管道燃?xì)馊匀粓?zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)。在這種情形下，頁巖氣價(jià)格實(shí)行市場化，只有如下幾種可能路徑，要么不經(jīng)過任何第三方管網(wǎng)，直接供應(yīng)終端消費(fèi)者；要么液化，進(jìn)入LNG市場；要么進(jìn)入管網(wǎng)，但直接與終端企業(yè)簽署銷售合同。前兩種操作性較小，后一種則對(duì)現(xiàn)有天然氣價(jià)格管理機(jī)制及管網(wǎng)開放提出了大幅改革的要求，無疑也非一日之功。
期待相關(guān)政策實(shí)施細(xì)則能夠盡快出來，以盡早帶動(dòng)我國頁巖氣的真正繁榮。
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